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　　内容简介

　　本书是作者发表在人民日报海外版微信公众号“侠客岛”“学习小组”的评论文章的合集。这些文章以抽丝剥茧的分析为特色，阅读量大多达“10万+”。

　　本书以“透视基层”为主题，分析了基层乱象、微腐败和基层负担重等热点问题，并对基层干部如何作为、基层改革如何进行提出了独到见解。

　　本书以小见大，基于新闻案例和实地调查材料，剖析基层治理的难点、堵点、痛点，力图呈现中国之治在基层的复杂实践。

　　本书真实再现巨变中的基层实践，揭示基层运行规律，从中发现真问题，并提出切合实际的解决思路和办法。

　　作者简介

　　吕德文，武汉大学社会学院/中国乡村治理研究中心研究员 ，中信改革发展研究基金会研究员，长期从事田野调查工作和基层治理研究。

　　著有《找回群众：重塑基层治理》(2000年出版)、《边缘地带的治理》(2018年出版)、《基层中国：国家治理的基石》(2021年出版)、《大国底色：巨变时代的基层治理》(2021年出版)、《天下为公：中国社会主义与漫长的21世纪》(合著，2018年出版)等著作。

　　目录

　　一、基层乱象，怎么办

　　必须保卫社会

　　一起教师集访事件背后的基层治理困境

　　基层“闹缠”现象如何破解?

　　烧散煤被拘留，如何避免折腾式治理?

　　贫困县为何敢斥巨资建广场?

　　基层如何守住疫苗安全底线?

　　出租车行业管理，为什么总是管不好?

　　乡镇赌博业是“社会之癌”

　　外国留学生妨碍公务，不能“批评教育”了事

　　女教师“绝笔信”事件：一条诡异的上访之路

　　超载的悲剧

　　这年头，黑恶势力也“进化”了

　　还有规则，值得敬畏

　　如何破解“政府在做，群众在看”的现象?

　　二、基层腐败，怎么治

　　警惕基层灰色利益链的形成

　　如何破解砂石盗采的灰色利益链?

　　塌方式“微腐败”如何产生?

　　如何破解“一换就乱”顽疾?

　　操场埋尸16年，谁在合谋?

　　黑恶势力的“保护伞”是如何运作的?

　　能人与村霸

　　从曹园到袁府：深宅大院里的秘密

　　“微腐败”，怎么治?

　　三、基层减负，怎么减

　　基层负担从何而来?

　　基层督查检查考核泛滥，谁之过?

　　讲真话的乡村女教师：

　　基层形式主义何时休?

　　扶贫变扰民，形式主义可休矣

　　脱贫攻坚不要搞“大跃进”“浮夸风”

　　县长被逼当场落泪，到底怎么回事?

　　给基层减负，到底该怎么减?

　　形式主义、官僚主义的顽疾，

　　到底如何破除?

　　党员干部下沉，这个大动作好!

　　四、基层干部，怎么干

　　“群众无感，干部不满”现象值得警惕

　　乡镇工作怎样才能留住年轻人?

　　常务副市长身兼46职的制度逻辑

　　扶贫干部“狠怼”贫困户，

　　为何获得一片点赞?

　　“担当作为、狠抓落实”，如何可能?

　　干部该如何控制自己的脾气?

　　女干部的难，请您多理解

　　基层女干部拒绝升官遭处理，冤不冤?

　　基层尚粗糙，执法需冷静

　　“拥挤”社会，秩序如何维护?

　　“麻将馆禁令”，是不是在“一刀切”?

　　群众工作是关乎人心的政治

　　把群众动员起来

　　基层防疫一线干部

　　五、基层改革，怎么改

　　灰色，理解基层治理的另一个维度

　　基层政权机构改革，路在何方?

　　如何克服官僚病?

　　公安改革，切不可让牺牲奉献的民警感到被抛弃

　　一位基层民警牺牲背后的警界真问题

　　基层组织任期3年改为5年，背后有何考量?

　　消防改革，需要考量什么?

　　从一个村子观察猪肉价格为何大涨

　　“街乡吹哨、部门报到”的改革逻辑

　　精彩书摘

　　灰色，理解基层治理的另一个维度

　　今天的社会到底发生了什么?实际上很难界定。每个人眼中都有自己的世界。同样一件事情，我们去看它，会有很多不同的看法。比如调研，你去问村干部，去问普通的村民，去问乡镇的领导、县领导，可能看法都不一样。因为大家看法都不一样，所以有意思。

　　社会学的一个好处，就是可以从纷繁复杂的现象里面找到一些核心机制，不一定非常准确，也不一定非常武断，但是确实给我们提供了看世界的一个角度。

　　一、灰色

　　我的专业是基层治理，我自己把这个角度概括为一个词：灰色。

　　我们经常看到，媒体报道也好，学术研究也好，实际上有一个共同特点，就是看这个世界都是非黑即白的。一出事情就是政府很粗暴、警察很粗暴、城管乱打人，或者反过来说弱势群体很可怜，等等，一下子把我们的生活体验和情绪调动起来。实际上，我们这个社会不太缺情绪，缺的是对情绪的理性呈现。

　　所谓“灰色”，就是里面有很多复杂性，实际上很难用简单的意识形态，或者一个道理、一个判断去呈现出来。我们现在很喜欢用“大词”来判断一件事，但实际上这种“大词”往往没什么解释力。说到底，这深层次的原因也许是我们根本就不了解身边正在发生什么。

　　比如“80后”，小时候可能经历过营养不良，但是没有经历过饿肚子。这么一个简单的事实，但其实发生的时间并不是很长。20世纪六七十年代的人，很多人都有饿肚子的经历。短短这么一段时间，这个世界发生了多大的变化!但谁去呈现这个变化呢?

　　又比如说，现在有很多基层同志，他烦恼的是没有办法跟群众接触、没有时间跟群众接触。他大量的工作都是应付上面的各种要求。但是，就在十几年前，基层工作的同志最烦恼的事情恐怕就是天天要跟群众打成一片，给群众做工作，发生各种各样的冲突。其实时间不长，也就是农村税费改革后的事，有十几年。

　　做社会问题研究，从历史比较的视角、动态社会变迁的视角去看，其实基层治理、整个社会的状况比以前好了很多，这是毫无疑问的。如果说我们过去基层存在的问题主要涉及生存问题、涉及很根本性的一些问题，那么，今天的问题，我觉得只要政策、措施比较适宜，基本上都是可以解决的。

　　二、困境

　　目前，基层治理存在的问题主要有两种。

　　一种是上级要求的事项跟基层治理实际之间的不匹配。比如基层经常面对的：所有事都要办事留痕。

　　我见到有些地方搞网格化，所有事项都要进网络系统。村里电线杆上有个小广告，按正常情况，村民见到撕了就完了，或者打电话让村干部撕了就好，不行让村里的保洁员处理也可以嘛。有了系统之后呢，村干部得先拍个照传导入系统里面，表明什么时间在某地有个小广告，然后平台派单，一级一级下派，溜了一圈，最后还是转到这个村——让保洁员去撕掉。

　　这种方式的好处是考核方便，但实际上增加了不少行政成本。本来村庄自治可以自我解决的问题，没必要进入非常整齐划一的系统里去。为了完成任务、表示效率很高，村干部每个月都得处理多少单事情，经常就是村干部说发现某处有垃圾，拍照上传，然后清理掉，再拍照上传。

　　这种问题如果说不好听的属于“没事找事”的话，另一种基层治理的问题就是“有事找不上”。今天，整个基层社会已经高度流动，很多地方都已经空心化了;一部分以前村里面自己可以解决的问题现在解决不了了，要找人解决也找不上。

　　基层社会有很多东西是处于由白到黑的过渡地带。很多事情从执法的角度去做，实际上并不容易，往往执法成本很高，或者根本就没办法执法。现代社会里面，村庄内部已经失去了自我规范、自我约束的能力，社会自我调节能力已经缺失了。

　　比如说中部地区，湖南、湖北的人情费非常高，老百姓都受不了。你生孩子办个周岁我可以理解，什么三岁、六岁、九岁、十二岁，都要办，这就很夸张了。考高中要办，考大学也要办。甚至有个地方母猪生了个小猪仔都要办酒。

　　而且村庄是没有办法自我调节的。你一个人宣布说我以后不办酒，别人一个会说你傻——过去的投入都赚不回来了;另一个还会说你不近人情，等你哪天家里有事了，不可能有人来的。所以，所有人都是咬着牙把酒办下去。村庄内部没有调节机制了。

　　这时候怎么办?很多地方政府，比如乡镇一级介入，搞一个红白理事会，宣布说哪些可以办、哪些禁止办，大家都拍手称快。很多白领看到这样的新闻会说：哎呀，你这政府要不得，怎么能干预老百姓自己的生活呢?但其实本地人的反应都是特别欢迎这种干预。你不干预，大家还有意见。

　　说这个的意思是，当现在村庄内部传统的自我规范、自我约束力量衰落，没有合理的调节机制时，就不是政府作为太积极的问题，而是是否作为的问题。

　　三、转型

　　今天我们的社会治理问题，与过去相较，治理对象、内容、方法都已经发生了全新的转变。一些现存问题实质上是社会转型必然带来的问题。在转型这个大层面上，这些问题都是客观存在且不好解决的。

　　比如治理粗糙，一些行政层面的负面问题都有待解决。一是机构臃肿。正式人员之外，任何途径往下走，在最低一级都还有很多协管员，可能800人的村庄里设置了二三十个领工资的岗位。二是行政有惰性。上面派来一件事情就办一下，没有更多的时间和精力去积极主动地为百姓办事。三是部分治理方式粗暴，一出问题就捂着盖着，不揭盖子。

　　但也有值得表扬的地方，目前中国整个的行政体系实际上是比较现代化的。没有任何一个国家的公务员系统，像我们国家的干部这么勤奋，尤其是基层干部。现在这个季节，如果你在乡镇工作，24小时不能关机——防汛。叫你值班，你就得值班;叫你去待着，你就得去待着。我前阵子去调研，那边区长周末晚上都在值班，半夜打电话查岗，自己开个越野车去看水库。乡镇的普通干部肯定也一样。

　　前几年流行一个说法，说中国的官民比是多少，跟全世界比，跟唐朝比，如何如何高。但是真正研究国家治理的时候，你会发现并不是这样。我们现在严格控制编制，但确实雇用了很多半正式的人员——各种协管员之类。但即便把这些加上去，就整个的治理的负荷水平来讲，也不算高。我们的政府是一个“全能型”的政府。别的国家基本上都是“有限责任公司”，我们是“无限责任公司”，所有的问题，包括家里面吵架，都可以找基层政府。

　　在派出所工作的同志都很清楚：城市好一点，如果在农村，110接警里面相当大的比例都是关于家庭矛盾(农村没有特别多的治安警情，110统计数据一看，大部分都是家庭矛盾)。夫妻吵架为啥找警察?因为110出警要求5分钟到岗啊，村干部可能还故意延迟个半小时让你夫妻消消气。

　　其实，从整体行政效率讲，我们目前“自上而下”要求较高，也相当高效。但与之相对，另一个重要的问题是，行政资源是有限的，非常的有限，所以越到基层，越会发现实际能做的事很少，而上面的要求又高。

　　有句话说得好，“上面千条线，下面一根针”，就是说：任何事情在上面的时候，往往有很多部门;但是越到下面的时候，可能很多部门就对应了一个人，每个人都要解决很多摊子的事情。而且乡镇还有个很重要的特点，就是养着一大帮不做事的人，就是四五十岁快要退休的那一帮人，有许多是不做事的。

　　在这种情况下，怎么去回应老百姓的需求?公安机关、城管在具体的落实层面就成了典型案例。如何具体理解街头执法的困境?从上面说的整个国家、社会的脉络进入，使用“灰色”的视角，就能看得很清楚。

　　所有的街头执法面临的问题都是类似的。在陌生的环境中，面对执法对象的不确定性，无法掌握他全面的身份信息——城管甚至无权查看别人的身份证——所以即使面对一个很小的摊贩，都无法真正解决问题，往往被指责为“不作为”;另一个极端是，一旦出事，城管进行了执法，又会被诟病为“粗暴”执法。

　　其实，执法本身很简单，就是按法律法规办事。为什么我们现在觉得前面要加个形容词?因为人们认为，唯其如此，才能定义执法的现状，这也说明事情本身有足够多的灰色、复杂性。

　　在城管这个例子上，不太可能产生强势作为。一出问题的时候，比如媒体一报道，城管部门会先处理自己的执法者。所以，现在城管为完成考核指标，基本依靠人海战术，或者最后选择与摊贩“和谐共处”。

　　今天的基层社会的正常形态就是“复杂性”。实际上，无论是村庄还是街头都有更甚于此的灰色地带。只要是有利益的地方，基本上就有团伙。如果你看到城市里有个摊贩集中又很有秩序的地方，那么其背后一定有团伙管理，否则不会这么一直有秩序。

　　对城管来说，连个体的摊贩都对付不了，团伙就更对付不了。你找派出所吗?出了问题可以找，但没出问题的话，摊贩问题本身就不归他管。村里也一样，尤其是征地拆迁的时候。

　　所以，所有人都期待着我们的社会加速转型，以为转型完了就好了。但转型完了也有之后的问题。

　　四、治理

　　如果要做一个粗略总结的话，基层治理的问题，首先就是上级政策跟基层不匹配、造成资源浪费的问题。

　　其次就是基层社会转型，制造了很多新生事物，这些事物可能以前政府就没有管过，不管不行，一管又出乱子。

　　最后就是基层社会中本质上存在的模糊、无法定性的问题。因为灰色，所以无法定性，公权力进去之后无所适从。

　　比如砂石盗采，看上去很简单，其实很复杂。在河道里，一般归基层水务局管;在河道外，就是国土部门管。但是，有权限的执法大队就那么几个人，有执法证的县级执法队员也就那些，而一个县怎么也有二三十万人，好多乡镇，一级一级，基本上执法力量都顾及不了。

　　违法的人还很懂法律，钻空子的人把法律研究得很透。比方说，我做田野调查的地方有个街道，有管理摊贩的团伙，那个头就说，最近中央扫黑，他不收保护费了。但是，他还管着这块地盘，只是暂时不收保护费，至于哪一天开始继续收，没说。

　　这种事里面线条很长，不好挖。每个部门的政策目标也不一样，相互之间协调制造了很多缝隙，就给这些灰色人群、灰色利益留下了很大空间。这些需要实际解决的困难，每时每刻都在发生，标记着我们这个社会转型的刻度，也给治理能力的现代化提出了很多问题。